ธรรมาภิบาลได้มีการใช้อย่างกว้างขวางในช่วงระยะ 20 ปีที่ผ่านมา กำเนิดจากรายงานธนาคารโลกเรื่อง “Sub-Sahara African : From Crisis to Sustainable Growth”  ได้สรุปว่าภาวะด้อยการพัฒนาและปัญหาความยากจนที่เกิดขึ้นในประเทศในซีกโลกใต้ โดยที่องค์การทางการเงินระหว่างประเทศไม่สามารถแก้ปัญหาหรือให้ความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจแก่ประเทศต่างๆ อย่างมีประสิทธิผลเนื่องจากปัญหาการบริหารจัดการที่ไม่ดีของประเทศนั้นๆ ธนาคารโลกจึงได้ใช้หลักธรรมาภิบาล เป็นเงื่อนไขสำคัญในการพิจารณาอนุมัติเงินกู้ยืมเพื่อการพัฒนาประเทศ นับแต่นั้นเป็นต้นมาแนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลถูกนำมาใช้แพร่หลายในการบริหารรัฐกิจ ธุรกิจ รวมทั้งทรัพยากรธรรมชาติ

ธรรมาภิบาลมีความสำคัญอย่างไร อมาตยา เซน นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า  “ไม่เคยมีทุพภิกขภัยร้ายแรงเกิดขึ้นในประเทศใดที่เป็นเอกราช มีประชาธิปไตย และมีสื่อที่ค่อนข้างเสรี” เป็นคำกล่าวที่สะท้อนว่าการขาดองค์ประกอบของธรรมาภิบาลด้านสิทธิเสรีภาพแล้วจะก่อให้เกิดทุพภิกขภัยร้ายแรงต่อประชาชนที่ร้ายแรง

ดังตัวอย่างที่ชัดเจนจากกรณีเหตุการณ์พายุนาร์กิสพัดกระหน่ำประเทศเมียนมาร์ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2551 ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตหรือสูญหายสูงถึง 138,000 คน ในช่วงนั้นประเทศเมียนมาร์ยังคงปิดประเทศ เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชนถูกปิดกั้น ก่อนพายุนาร์กิสจะขึ้นฝั่ง ประชาชนไม่ได้รับการแจ้งเตือนให้เตรียมความพร้อมรับภัยพิบัติจากรัฐบาลเลย นอกจากนี้การฟื้นฟูช่วยเหลือผู้ประสบภัยรัฐบาลในขณะนั้นไม่ยอมรับความช่วยเหลือจากนานาชาติในระยะแรกเพราะเกรงการแทรกแซงจากประเทศตะวันตกที่ต้องการให้ประชาชนเมียนมาร์มีประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพ ในครั้งนั้นอาเซียนเป็นองค์กรประสานความช่วยเหลือจากตะวันตก มีการประมาณว่ายอดผู้เสียชีวิตในครั้งนั้นคงไม่สูงเท่านี้ หากรัฐบาลเมียนมาร์มีการบริหารจัดการที่ดีและมีความเป็นประชาธิปไตย

21_17229255

พายุนาร์กิสพัดกระหน่ำประเทศเมียนมาร์ ในปี พ.ศ. 2551

เปรียบเทียบกับภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในประเทศที่มีการบริหารจัดการที่ดีดังเช่น เหตุการณ์แผ่นดินไหวและคลื่นสึนามิถล่มประเทศญี่ปุ่นในปี 2554 เหตุการณ์ครั้งนั้นมีระดับความรุนแรงของภัยพิบัติมากกว่าพายุนาร์กิส แต่มีการสูญเสียชีวิตของประชาชนไม่สูงเนื่องจากประเทศญี่ปุ่นมีการบริหารจัดการที่ดี คำเตือนต่อสาธารณชนถูกส่งไปราว 8 วินาทีหลังเกิดแผ่นดินไหวผ่านช่องทางสื่อสารมวลชนที่มีอยู่มาก ทำให้ประชาชนมีเวลาอพยพหนีภัย การฟื้นฟูหลังภัยพิบัติเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ทันท่วงทีลดความสูญเสียลงไปได้

ดังนั้นธรรมาธิบาลถือเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับอาเซียนในการก่อให้เกิดการบริหารจัดการที่ดีมีความโปร่งใส ความชอบธรรม ความรับผิดชอบและการตรวจสอบได้ ความมีประสิทธิภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม  ซึ่งการมีส่วนร่วมของประชาชนยังเป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้เกิดธรรมาภิบาลผ่านขบวนการเคลื่อนไหวทางสิ่งแวดล้อมที่เป็นแรงผลักดันที่ทำให้เกิดกระบวนการตัดสินใจที่เหมาะสม  ทั้งในระดับนโยบายและการปฎิบัติที่ดีในการแก้ปัญหาทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมซึ่งจะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้

ย้อนกลับมาดูธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมของโครงการพัฒนาสิ่งแวดล้อมในลุ่มแม่น้ำโขงบ้าง เรากำลังได้ยินกระแสเรียกร้องธรรมาภิบาลในการดำเนินโครงการเขื่อนแม่น้ำโขงดังขึ้นเรื่อยๆ  มีงานวิจัยที่ศึกษาธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อมในการดำเนินโครงการไฟฟ้าพลังงานน้ำกรณีศึกษาเขื่อนดอนสะโฮง แคว้นจำปาสัก ประเทศลาว (ศจี กองสุวรรณ, 2555) ผลการศึกษาพบว่าโครงการดังกล่าวขาดองค์ประกอบของธรรมาธิบาลที่สำคัญ ได้แก่

ด้านหลักนิติรัฐ กล่าวคือกฎหมายและกฎเกณฑ์ต่างๆ มีความเป็นธรรม เท่าเทียมสามารถปกป้องสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ ผลการศึกษาพบว่ากฎหมายของประเทศลาวให้อำนาจแก่ประชาชนเพียงแค่ร้องทุกข์ แต่ไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ให้อำนาจประชาชนสามารถนำคดีฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่ละเมิดสิทธิของประชาชนได้ จึงไม่สามารถคุ้มครองสิทธิของประชาชนได้ อาจเรียกว่าเป็น “การปกครองโดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือของรัฐ” มากกว่าจะเป็น “การปกครองโดยหลักกฎหมาย”

ความชอบธรรม คือเหตุผลที่ถูกต้องหรือความชอบด้วยกฎหมายหรือการปฏิบัติตามหลักการที่ถูกต้องในการดำเนินการนโยบายให้บรรลุเป้าหมายหรือประสบความสำเร็จ

ถึงแม้ว่ากฎหมายผลกระทบสิ่งแวดล้อมของลาวจะกำหนดให้เจ้าของโครงการบรรเทาประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการ แต่ตัวอย่างการชดเชยที่สำคัญและชี้ให้เห็นถึงความจริงใจของเจ้าของโครงการคือกรณีเขื่อนไซยะบุรี บุคคลที่ได้รับผลกระทบถูกอพยพโยกย้ายให้ไปอยู่ที่ใหม่จะได้รับการชดเชยเป็นเวลา 6 เดือน – 1 ปี โดยผู้อายุ 1-10 ปี ได้ข้าวสาร 10 กิโลกรัม ต่อคน/เดือน อายุ 11 ปี ขึ้นไป ได้รับข้าวสาร 20 กิโลกรัม ต่อคน/เดือน  ชาวบ้านเหล่านี้จะได้รับเงินชดเชยเป็นเงินเพียงครั้งเดียว 15 ดอลลาร์สหรัฐ (โครงการสื่อชุมชนแม่น้ำโขง, 2555) คำถามคือการชดเชยนี้จะบรรเทาความ ผลกระทบต่อวิถีชีวิตที่ต้องอพยพย้ายถิ่น การสูญเสียอาชีพ ไร่นา วิถีชีวิต การประมง ได้หรือไม่

ความโปร่งใส จะทำให้มั่นใจได้ว่าลดโอกาสในการประพฤติมิชอบและผลกระทบในการดำเนินโครงการ นอกจากนี้จำเป็นต้องมีการตรวจสอบโดยภาคประชาสังคมและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นๆ เพื่อยืนยันความโปร่งใส ผลการวิจัยพบว่ามีความเพียรพยายามจากองค์กรประชาสังคมที่ห่วงใยในโครงการส่งจดหมายขอให้เจ้าของโครงการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารและรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมจากโครงการเขื่อนในประเทศลาว แต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่มีการตอบสนองต่อคำร้องขอให้มีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ  รวมทั้งกฎหมายประเทศลาวไม่รองรับหรือคุ้มครองเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของประชาชน

ความรับผิดชอบ การดำเนินนโยบายใดๆ ต้องกระทำโดยมีพันธะความรับผิดชอบในสิ่งที่ตนเองกระทำกับสาธารณชนหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับหน่วยงานนั้น ไม่เพียงแต่ประเทศชาติเจ้าของโครงการเท่านั้น แต่ต้องคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นข้ามพรมแดนไปยังประเทศอื่นด้วย ดังที่ทราบดีว่าเขื่อนแม่น้ำโขงก่อให้เกิดผลกระทบข้ามพรมแดน แต่เจ้าของโครงการไม่ยุติการดำเนินโครงการ ยังคงก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อการก่อสร้างเขื่อนต่อไปอย่างไม่หยุดยั้ง

การมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมอย่างเข้มแข็งเป็นองค์ประกอบที่จำเป็นสำหรับระบบธรรมาภิบาล กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนในสังคมโดยเฉพาะอย่างยิ่งประชาชนกลุ่มที่ได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาได้นำเสนอความคิดเห็น ข้อห่วงใยและเป็นการตรวจสอบการดำเนินการให้โปร่งใสและเป็นธรรม

ถึงแม้เจ้าของโครงการจะจัดให้มีเวทีประชาพิจารณ์รับฟังความคิดเห็น แต่เมื่อพิจารณาจากกระบวนการทำประชาพิจารณ์ของโครงการบ่งชี้ว่าขาดการมีส่วนร่วมที่แท้จริงของประชาชน เพราะกลุ่มเปราะบางทางสังคม องค์กรภาคประชาสังคมและสื่ออิสระ ไม่ได้มีส่วนร่วมในกระบวนการประชาพิจารณ์ นอกจากนี้ประชาชนได้รับข้อมูลแต่ผลกระทบทางบวก เช่น ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางพลังงานของประเทศ แต่เจ้าของโครงการละเลยที่จะให้ข้อมูลผลกระทบทางลบอย่างครบถ้วน เช่น การอพยพของปลาในแม่น้ำโขง

อาเซียนตระหนักถึงความสำคัญของการพัฒนาประเทศ การขจัดปัญหาความยากจน และบทบาทของการผลิตพลังงานเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวของประเทศในภูมิภาคลุ่มน้ำโขง  แต่โชคร้ายดังที่มีการสรุปไว้จากรายงานวิจัยในข้างต้นจะเห็นได้ว่าเจ้าของโครงการยังไม่ได้ปฏิบัติตามองค์ประกอบพื้นฐานของหลักการธรรมภิบาล โครงการดังกล่าวจึงส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนและสิ่งแวดล้อมอย่างลึกซึ้ง

ดังนั้นเจ้าของโครงการพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติในลุ่มน้ำโขงทุกโครงการและทุกประเทศต้องเปลี่ยนกระบวนทัศน์ในการดำเนินโครงการเสียใหม่ เช่น คำนึงผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมทั้งของประชาชนในประเทศและสิ่งแวดล้อมข้ามพรมแดนมากกว่าการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงด้านเดียว นำหลักการผลิตที่สะอาดมาใช้ ปฏิบัติตามหลักการป้องกันไว้ก่อน เน้นการเปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะ สร้างกระบวนการที่ช่วยให้เกิดความยุติธรรมทางด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ดีของประชาชนด้วยโดยการจัดตั้งกองทุนระหว่างประเทศเพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากโครงการพัฒนาสิ่งแวดล้อม เปิดให้มีการไต่สวนพฤติกรรมของบรรษัทข้ามชาติที่ลงทุนธุรกิจแล้วส่งผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งกำหนดมาตรการฟื้นฟูสภาพแวดล้อมที่ดีขึ้น

337757

เขื่อนไชยะบุรี ประเทศลาว ยังคงเดินหน้าก่อสร้างต่อไปท่ามกลางเสียงคัดค้านของประชาสังคมในภูมิภาคแม่น้ำโขง

xaya.protest.04

ภาคประชาสังคมไทยชุมนุมคัดค้านการก่อสร้างเขื่อนไชยบุรี